Tra similitudini e differenze, cosa possiamo imparare in vista della riforma urbanistica regionale
di Carlo Santacroce, urbanista
Nelle scorse settimane, le vicende milanesi hanno riacceso il dibattito sull’urbanistica, da tempo sopito, e proprio ora che, a livello emiliano-romagnolo, si sta avviando l’aggiornamento della relativamente recente legge regionale.
Gli aspetti giudiziari verranno chiariti dalla Magistratura, che si concentrerà presumibilmente su alcuni dei temi di diritto emersi alle cronache: sarebbe servito o meno un “Piano particolareggiato” per realizzare quel tipo di trasformazioni? È definibile “Ristrutturazione Edilizia” la trasformazione di una capannone in un edificio residenziale di 60 o 80 metri di altezza?
Proprio la definizione di “Ristrutturazione Edilizia”, di cui probabilmente anche i non addetti ai lavori hanno iniziato a sentire parlare e che permette di realizzare un «organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente», ci permette di passare dagli aspetti giuridico-formali a quelli più sostanziali: è ormai evidente come, nel corso degli anni, il (virtuoso) obiettivo di favorire la rigenerazione del territorio è stato perseguito attraverso una serie di (pericolose) forzature, persino di carattere semantico.
Fino a che punto è giusto spingere tali forzature? È una domanda legittima per Milano, ma utile anche per Bologna e più in generale per la nostra Regione, dove tali pratiche si sono, in forme diverse, diffuse, proiettando un’ombra lunga che genera oggi ansie anche in piccoli Comuni, profondamente diversi dalla metropoli milanese. Propongo qui, in sintesi, tre punti di confronto tra il modello milanese-lombardo e quello bolognese-emiliano, seguiti da un paio di possibili, parziali, proposte:
· Il modello milanese è stato orientato a una “estrema semplificazione”, che ha permesso l’avvio di molte trasformazioni particolarmente rilevanti senza la presentazione di alcun Piano Particolareggiato e, quindi, senza alcun confronto pubblico (veniva previsto il solo controllo, perlopiù estetico, della ormai famosa Commissione per la Qualità Architettonica e del Paesaggio, con tutti i suoi potenziali conflitti di interessi). Nonostante un approccio semplificatorio in parte simile, in Emilia-Romagna pochi capannoni si sono trasformati in grattacieli (non foss’altro per la scarsa commerciabilità di tale prodotto edilizio nel nostro contesto territoriale). Nella nostra Regione, comunque, le trasformazioni più rilevanti dovrebbero richiedere, almeno teoricamente, l’approvazione di uno specifico strumento, denominato “Accordo Operativo”, di competenza del Consiglio comunale (prevedendo quindi la connessa possibilità di presentare osservazioni da parte di cittadini e stakeholder).
· Un altro punto solo parzialmente simile (blandamente emulato solo da alcuni “falchi bolognesi”) riguarda il merito. Il modello milanese è stato indirizzato a un unico, essenziale, obiettivo: attrarre persone e capitali, favorendo qualsiasi intervento edilizio-imprenditoriale, anche a scapito di un peggioramento della qualità urbana e sociale (mancata realizzazione di adeguate dotazioni pubbliche, come verde e parcheggi, o di adeguate contropartite in termini di Edilizia Residenziale Sociale).
· Ciò che però sicuramente accomuna i due modelli urbanistici è quella che potremmo chiamare “la discrezionalità dell’eccezione”: di fronte alla complessità della rigenerazione e alla eterogeneità dei contesti urbanizzati, si è ritenuto inevitabile superare la rigidità del Piano definito “a priori”, agendo caso per caso, on demand, in risposta alle esigenze dell’imprenditore proponente. È questa infatti la stessa logica posta anche alla base della legge urbanistica emiliano-romagnola, che vede proprio nella contrattazione dell’Accordo operativo la risposta principe per superare tali complessità.
A fronte di tali sfide (e dei connessi rischi) si potrebbero forse intraprendere due azioni, tra loro connesse e legate entrambe alla centralità della Politica rispetto alla Tecnica:
· Rafforzare l’utilizzo dell’Accordo Operativo (oggi spesso eluso, perché visto come strumento burocratico e complesso), chiarendone e semplificandone i contenuti, ma soprattutto riaffermando la sua natura di vero e proprio momento pianificatorio. Un Piano on demand certo, ma un Piano, che espliciti senza ipocrisie e con trasparenza il Fine dell’Amministrazione, specificando di conseguenza i limiti e ciò che si è disponibili a sacrificare per tale Fine.
· Ridare al contempo, soprattutto, centralità alla partecipazione (quella vera e non la versione palliativo-anestetica, che spesso si è vista in salsa felsinea!): solo un reale confronto, magari anche acceso, ma sincero, con tutti i portatori di interesse può infatti rappresentare l’unico anticorpo per impedire che le scelte della rigenerazione siano contrattate nelle segrete stanze, rispondendo di conseguenza solo a una parte residuale di interessi in campo.
Che siano queste o altre le scelte che si intende intraprendere, credo sia comunque fondamentale riflettere su come rafforzare gli anticorpi che già sono presenti nel nostro ordinamento e introdurne di nuovi, agendo sugli aspetti di maggiore debolezza emersi. Se è vero infatti che non si può in alcun modo rallentare la rigenerazione edilizia e urbana, allo stesso modo non possiamo nemmeno abdicare a un suo solido governo. Tecnico, ma soprattutto politico.
Certamente questo non è uno sviluppo politico se non marginale ma essenzialmente URBANISTICO e ciò non può essere gestito nel suo intento da un branco di burocrati assoggettati ai partiti …..
In linea di principio sono d’accordo. Ho un dubbio o meglio una preoccupazione: che il dibattito pubblico non tenga conto del contesto generale – solo alla luce del quale un provvedimento pianificatorio può essere valutato- ma possa essere influenzato dalla sindrome Nimby. E che con le fisse dell’estremismo ambientalista tutto possa essere bloccato. I cattivi interventi ma soprattutto quelli buoni .
Cosa si intende per “falchi bolognesi”? Hanno un nome più preciso? Dove nidificano: Comune, Regione, società edilizie affini?
Bologna è, come evidenziavo, forse l’unica realtà emiliano-romagnolo dove è possibile, in qualche modo, inseguire il modello milanese e i “falchi” son coloro che, anche qui, provano in qualche modo a porre come obiettivo primario, se non unico, l’obiettivo di attrarre persone e capitali, anteponendolo ad altri obiettivi (dotazioni, ers…) che hanno da sempre caratterizzato, e ancora caratterizzano, la nostra tradizione urbanistica
Non concordo con i commenti. Mi pare che dalle intercettazioni di Milano emerga un quadro non asservito ai partiti, anzi semmai i partiti sembrano svolgere i compiti a casa assegnati da altri. Non propriamente elegante.
Secondo me serve una nuova definizione di ristrutturazione, che prescinda dal collegamento con l’edificio precedente di cui, secondo la giurisprudenza, il nuovo edificio deve mantenere traccia. Basta mantenere il volume (con i possibili bonus). Là demo ricostruzione (ristrutturazione ricostruttiva) deve diventare il nuovo primario titolo edilizio, con permesso di costruire convenzionato, che verifichi la adeguatezza delle dotazioni territoriali.
Il modello milanese crea nuovi poveri e nelle metropoli questo rappresenta una minaccia:
«E gli occhi dei poveri riflettono, con la tristezza della sconfitta, un crescente furore. Nei cuori degli umili maturano i frutti del furore e s’avvicina l’epoca della vendemmia.»
(da John Steinbeck, Furore)
Caro Carlo, condivido in larga parte, e alla fine, il caso Milano un merito l’ha avuto: quello di aver fatto tornare a discutere di urbanistica anche i politici. In Emilia-Romagna, rispetto a Milano, c’è il problema comune di una definizione nazionale abnorme di “ristrutturazione edilizia” che fa danni ovunque, e che fa si che nei nuovi piani l’aspetto centrale e più delicato non sia tanto quello delle trasformazioni complesse, da governare con Piano Operativo, quanto la definizione precisa e articolata (per tipi di tessuto urbane, per tipi edilizi, ecc.) di cosa consentire di fare per intervento diretto, appunto di ristrutturazione: quali e quanti incentivi ( perchè comunque va incentivata) e in cambio di quali e quanti benefici pubblici ( dotazioni, miglioramento dello spazio a terra, oneri, eventuale edilizia sociale): è qui che si possono verificare e si sono verificati esiti a volte infelici o comunque non positivi per la collettività. Finita la fase transitoria in cui si è continuato ad attuare i vecchi piani “alla vecchia”, la formula del Piano Attuativo “on demand” non sembra fare danni, tanto è vero che non se ne stanno facendo, anzi i comuni si sono mostrati restii e lentissimi a dotarsi del Piano di nuova generazione. Infine, sono costretto a condividere il tuo richiamo alla partecipazione quale antidoto ad operazioni non trasparenti, anche se purtroppo vediamo che sovente la partecipazione vincente o comunque più vistosa e soverchiante è quella degli interessi più locali (nimby) e dei più fanatici ( vedi le vicende desolanti delle recenti battaglie bolognesi sugli alberi ….).